Вопрос о месте прокуратуры в системе органов власти обсуждается на протяжении многих лет. Однако до сих пор дискуссия не пришла к своему логическому завершению и приобрела новое звучание с переходом к очередному этапу реформирования законодательства о прокуратуре, начало которому было положено принятием Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. N 2-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации" .
В новой редакции ст. 129 Основного закона государства, в отличие от её предыдущего варианта, нет указания на прокуратуру как единую централизованную систему, что оставляет место для дискуссий о статусе и структуре надзорного ведомства в преддверии грядущих законодательных новелл в правовом регулировании деятельности прокуратуры. Часть 1 ст. 129 Конституции РФ в нынешнем виде определяет, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры регулируются федеральным законом, действующая редакция которого во многом противоречит вступившим в силу поправкам к Основному закону государства.
С момента принятия Конституции РФ в научной среде не утихают споры о том, к какой из трёх ветвей власти в её классическом понимании относится прокуратура. Причина - включение ст. 129 Конституции, регламентирующей основы деятельности прокуратуры, в главу "Судебная власть". Спустя два десятилетия законодатель исправил допущенную в 1993 г. неточность, сменив прежнее название этой главы на новое - "Судебная власть и прокуратура". Таким образом, в настоящее время прокуратура нормативно выведена за рамки законодательной, исполнительной и судебной властей и является особым государственным институтом, призванным осуществлять полномочия по надзору за законностью во всех сферах общественных отношений.
Полярные мнения учёных о месте прокуратуры в системе органов государственной власти во многом обусловлены особенностями становления надзорного ведомства, не всегда обладавшего независимостью от органов исполнительной и судебной властей. Утратившее былые позиции после смерти Петра I "око государево" фактически вплоть до Судебной реформы 1864 г. так и не отделилось окончательно от административных органов. После принятия Устава уголовного судопроизводства прокуроры наряду с надзором за законностью и исполнением некоторых административных обязанностей выполняли функцию уголовного преследования. Однако при этом должности генерал-прокурора и министра юстиции были тождественны, а органы прокуратуры и вовсе учреждались при судах. Поэтому в тот период, как отмечал И. Фойницкий, прокуратура находилась между правительственной и судебной властями, несмотря на то, что была призвана стать "отдельным установлением" .
Советская прокуратура вплоть до 1936 г. входила в состав наркомата юстиции и относилась к органам исполнительно-распорядительной власти. Лишь после принятия Конституции 1936 г. она стала самостоятельным органом, а прокурорский надзор приобрёл статус высшего и всеобъемлющего.
Следует отметить, что первоначальный проект Конституции РФ предусматривал наделение прокуроров полномочиями лишь по уголовному преследованию и поддержанию государственного обвинения, а также предъявлению исков в защиту государства. Однако на всенародное обсуждение был представлен проект Конституции, не содержащий в своём тексте указание на функции прокуратуры, а определение полномочий надзорного ведомства было оставлено федеральному закону. Это было обусловлено получившими популярность в преддверии принятия Конституции РФ идеями об отказе от осуществления прокуратурой функций в сфере "общего надзора", в связи с чем ст. 129 Основного закона, регламентирующая статус прокуратуры, была включена её разработчиками в гл. 7 "Судебная власть". Однако усилиями представителей прокуратуры из проекта Конституции были изъяты положения о функциях надзорного ведомства, благодаря чему впоследствии Законом РФ N 2202-I прокуратура была наделена широким кругом полномочий и сохранила свой статус.
Полагаем, что прокуратура России не относится ни к одной из трёх ветвей власти в её классическом понимании. Однако это утверждение не противоречит принципу разделения властей. На практике абсолютной реализации чистой теоретической модели разделения властей нет ни в одной стране мира, и достижение такой возможности подвергал сомнению даже сам Ш. Монтескье. Поэтому существование прокуратуры как органа государственной власти вне классической системы разделения властей не идёт вразрез с общими принципами теории государства и права.
Согласно ст. 1, 11 Закона о прокуратуре она представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, которую составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуроры субъектов Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуроры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуроры. Вместе с тем анализ роли прокуратуры в современной России с учётом предоставленных ей законом полномочий позволяет утверждать, что прокуратура - не просто система органов, а федеральный орган государственной власти, призванный осуществлять важнейшие функции по надзору за соблюдением законности и выполнением политики главы государства на территории РФ.
Государственный орган выступает элементом организационной структуры государственного управления, к числу которых относится и прокуратура. При этом она, как элемент государственного управления, обладает всеми признаками государственных органов.
Так, согласно общетеоретической правовой доктрине к признакам государственного органа как звена государственного аппарата, участвующего в осуществлении государственных функций и наделённого в связи с этим властными полномочиями, относится: 1) самостоятельность элемента государственного механизма; 2) функционирование от имени государства и по его поручению на основе нормативных правовых актов и в соответствии с нормативными предписаниями; 3) выполнение свойственных только ему задач и функций, наделение властными полномочиями; 4) совокупность законодательно закреплённых прав и обязанностей; 5) осуществление конкретно-организационной деятельности; 6) наличие обеспеченной государством необходимой материальной базы; 7) обладание правовым статусом и действие на определённой территории.
Прокуратура, как и любой государственный орган, является учреждённым в структуре аппарата государства в установленном порядке институтом, характеризующимся определёнными задачами, функциями, структурными особенностями и специальной компетенцией. При этом прокуратура - самостоятельная, наделённая специальной компетенцией государственная структура, сформированная для реализации государственных задач, что всецело отражает признаки государственного органа, сформированные в теории государства и права.
На основании изложенного полагаем, что прокуратура не только в полной мере обладает всеми перечисленными характеристиками организационной структуры государственного управления, но и является важнейшим её элементом, поскольку без эффективного надзора за законностью прогрессивное функционирование всех ветвей власти невозможно.
Отметим, что в научной литературе вопрос о статусе прокуратуры вызывает споры. Дискуссия о месте прокуратуры в системе органов государственной власти актуальна на территории всего постсоветского пространства в силу схожести правового регулирования статуса прокуратуры в бывших союзных республиках.
Идея об отнесении прокуратуры к судебной власти противоречит нынешним задачам надзорного ведомства, призванного, помимо поддержания государственного обвинения от имени государства, выполнять множество иных функций общенадзорного характера. Являясь исполнителем властного волеизъявления, прокуратура сосредоточивает в себе все признаки государственного органа, обеспечивая функционирование системы сдержек и противовесов, без которой невозможно эффективное существование законодательной, исполнительной и судебной властей.
В современных реалиях прокуратура - универсальный орган надзора за исполнением Конституции РФ и принятых в её исполнение законов, гарантом которой служит Президент. Поэтому расширение поправками к Конституции РФ полномочий главы государства в вопросах выбора основных должностных лиц прокуратуры страны и прокуроров субъектов Федерации, осуществляющих надзорные функции на местах, является логичным следствием проводимой Президентом политики укрепления экономической, социальной и политической стабильности. Фактически в новой редакции ст. 129 Конституции РФ прослеживается тенденция к возвращению к изначальной цели учреждения Петром I прокуратуры как "ока государева" - органа, осуществляющего надзор за исполнением законов, являющихся нормативно закреплённым отражением политики главы государства.
Таким образом, прокуратура - федеральный государственный орган, представляющий собой централизованную систему с непосредственным подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ, призванный осуществлять от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов на территории страны и выполнением политики Президента РФ, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, уголовное преследование и поддержание государственного обвинения, а также выполнение иных функций, установленных федеральными законами.
Несомненно, действующий Закон о прокуратуре безнадёжно устарел. Современные правовые реалии требуют нового подхода к определению статуса прокуратуры, расширения полномочий надзорного ведомства в целях обеспечения верховенства закона на территории Российской Федерации.