Мы уже рассматривали вопрос о необходимости оформления ветеринарных сопроводительных документов (далее - ВСД) на продукцию животного происхождения промышленного производства. Новой вехой в данном спорном вопросе стало Решение ВС РФ от 20.06.2014 N АКПИ14-524.
Суть спора
В Постановлении Правительства РФ от 14.12.2009 N 1009 "О порядке совместного осуществления Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации функций по нормативно-правовому регулированию в сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов и по организации такого контроля" (далее - Постановление N 1009), вступившем в силу 26.12.2009, были перераспределены полномочия между Минздравсоцразвития - Роспотребнадзором и Минсельхозом - Россельхознадзором по нормативно-правовому регулированию правоотношений в сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов.
Данным постановлением к объектам ветеринарного надзора отнесены, в частности:
- продовольственное сырье животного происхождения, не подвергшееся промышленной или тепловой обработке, в том числе мясо, мясные и другие продукты убоя (промысла) животных, продукты их первичной переработки (включая кровь и субпродукты), молоко сырое, сливки сырые, продукция пчеловодства, яйца и яйцепродукты, а также пищевые продукты животного происхождения непромышленного изготовления, предназначенные для реализации на розничных рынках;
- деятельность юридических лиц и граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, осуществляющих заготовку, переработку, перевозку и хранение вышеперечисленной продукции животного происхождения.
Департамент ветеринарии Минсельхоза в Письме от 04.06.2010 N 25-25/1301 разъяснил: на основании изложенного продукты животного происхождения, подвергшиеся промышленной или тепловой обработке, готовая продукция (колбасные изделия, копчености мясные и мясорастительные консервы) не являются объектами государственного ветеринарного надзора и не подлежат сопровождению ветеринарными сопроводительными документами.
Однако Постановлением N 1009 Минздравсоцразвития и Минсельхозу было предписано в трехмесячный срок привести свои нормативные правовые и иные акты в соответствие с данным постановлением (п. 4). До настоящего времени этого не было сделано, в том числе Минсельхоз не внес соответствующие изменения в Правила выдачи ветеринарных сопроводительных документов - документ, на основании которого госветучреждения продолжают выдавать ВСД на продукты животного происхождения, подвергшиеся промышленной или тепловой обработке, и готовую продукцию (колбасные изделия, мясные копчености и мясорастительные консервы).
Минсельхоз бездействует, Россельхознадзор выдает ВСД правомерно
Федеральная антимонопольная служба признавала Минсельхоз нарушившим ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции в части приведения своих нормативных правовых актов по вопросам соблюдения ветеринарно-санитарных требований в отношении объектов ветеринарного надзора в соответствие с Постановлением N 1009 и предписывала устранить это нарушение. Минсельхоз оспаривал решения и предписания ФАС, но не находил поддержки в суде. Пример - Постановление ФАС МО от 01.08.2013 по делу N А40-103196/12-122-526. Суд согласился с доводами ФАС о том, что бездействие Минсельхоза приводит к предъявлению со стороны госветучреждений требований к хозяйствующим субъектам по обязательному оформлению ВСД на все виды продукции животного происхождения. Однако данный порядок установился не во всех регионах РФ: в частности, в Красноярском крае, Тамбовской, Кемеровской и Курской областях выдача ВСД госветучреждениями (ветсправки формы 4, ветсвидетельств по формам 1, 2, 3) на продукцию животного происхождения, подвергшуюся промышленной и тепловой обработке, готовую мясную продукцию не осуществляется с 2010 года и требования об обязательном наличии ВСД на реализуемую в розницу партию продукции не предъявляются. Получается, бездействие Минсельхоза привело к созданию дискриминационных условий для осуществления предпринимательской деятельности в сфере розничной торговли, связанной с хранением и реализацией продукции, а также к созданию искусственных административных барьеров в части требований об обязательном оформлении ВСД на указанную продукцию. В итоге арбитры всех инстанций пришли к выводу о том, что бездействие Минсельхоза приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции в сфере розничной торговли продукцией, что является нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.
А вот предписание УФАС органу госветнадзора о прекращении нарушения п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции (необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством РФ требований к товарам или к хозяйствующим субъектам) было признано незаконным Постановлением Президиума ВАС РФ от 24.04.2012 N 15300/11 . Высшие арбитры руководствовались тем, что Постановление N 1009 не вносит изменений в нормы Закона РФ от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии" (далее - Закон о ветеринарии), постановления Правительства РФ от 19.06.1994 N 706 "Об утверждении положения о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации", от 30.06.2004 N 327 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору", определяющих понятие государственного ветеринарного надзора, предмет надзора и полномочия Россельхознадзора, а также не изменяет порядок организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов, которые оформляются на основании Правил выдачи сопроводительных документов. При этом в мотивировочной части Постановления Президиума ВАС N 15300/11 сказано: решение и предписание антимонопольного органа являются незаконными, поскольку управление имеет полномочия по проверке продукции, подвергшейся промышленной или тепловой обработке, а также продукции животного происхождения промышленного изготовления. Ссылаясь на данное постановление, Россельхознадзор разметил на своем сайте (www. fsvps. ru) информационное сообщение о правомерности деятельности Россельхознадзора в сфере ветеринарного надзора при осуществлении проверок продукции, подвергшейся промышленной или тепловой обработке, а также продукции животного происхождения промышленного изготовления.
Правовая позиция Президиума ВАС воспринята арбитражными судами. В Постановлении ФАС ВСО от 13.09.2012 по делу N А19-4811/2011 сделан вывод, что деятельность госветучреждений по выдаче ВСД не препятствует деятельности хозяйствующих субъектов. В Постановлении Второго арбитражного апелляционного суда от 17.04.2014 N А29-7828/2013 инспекторы госветнадзора провели проверку и привлекли организацию к ответственности в виде штрафа по ч. 1 ст. 10.8 КоАП РФ (10 тыс. руб.) за отсутствие ВСД на реализуемые котлеты, фарш куриный, пельмени. Обжалование постановления госветнадзора оказалось нерезультативным. Доводы организации о том, что продукция промышленного изготовления ветеринарно-санитарной экспертизе не подлежит, а полномочия по проведению проверки деятельности юридических лиц, осуществляющих хранение, перевозку и реализацию пищевых продуктов, подвергшихся промышленной и тепловой обработке, осуществляет Роспотребнадзор, отклонены. Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.02.2014 N А35-7839/2013 оставлено в силе постановление о привлечении индивидуального предпринимателя, осуществлявшего перевозку без ВСД мясной продукции, к ответственности по ч. 2 ст. 10.8 КоАП РФ (штраф 40 тыс. руб.). Суд установил, что ИП закупает мясную продукцию (колбасные изделия, мясные деликатесы, мясные полуфабрикаты), хранит ее на складе, а затем дробит на партии и реализует. При этом ветеринарные сертификаты формы 2, выданные при перемещении продукции от продавцов на склад предпринимателя, не служат надлежащими ВСД для дальнейшей реализации продукции со склада.
Решением Комиссии Таможенного союза от 18.06.2010 N 317 утверждены Единый перечень товаров, подлежащих ветеринарному контролю (надзору), Положение о Едином порядке осуществления ветеринарного контроля на таможенной границе Таможенного союза и на таможенной территории Таможенного союза (далее - Положение), Единые ветеринарные (ветеринарно-санитарные) требования, предъявляемые к товарам, подлежащим ветеринарному контролю (надзору), а также Единые формы ветеринарных сертификатов. Указанным Единым перечнем мясо, колбасные изделия, копчености и другие виды мясных продуктов и полуфабрикатов отнесены к мясным продуктам и к товарам, подлежащим ветеринарному контролю (надзору). В соответствии с п. 1.2 Положения требования обозначенного положения применяются в отношении товаров, указанных в Едином перечне товаров, подлежащих ветеринарному (контролю) надзору. Согласно п. 4.6 Положения в случае дробления партии подконтрольного товара, произведенного на таможенной территории Таможенного союза, при прибытии в место назначения на более мелкие партии уполномоченным органом стороны для новых получателей оформляются копии ветеринарных сертификатов, выданных уполномоченным органом в месте погрузки, в которые (на обороте листа) вносятся следующие данные: соответствие подконтрольного товара и нового транспортного средства ветеринарно-санитарным требованиям, номер транспортного средства, количество перегруженных в него подконтрольных товаров, наименование и местонахождение получателя груза, дата перегрузки. Эти сведения заверяются печатью и подписью должностного лица уполномоченного органа. Оригинал ветеринарного сертификата хранится в организации, проводившей дробление партии. В случае дробления партии, следующей в адрес одного получателя, оригинал ветеринарного сертификата направляется с первым или с последним транспортным средством. Согласно п. 3.7 Положения подконтрольные товары также могут перемещаться в пределах территории одной стороны в порядке, предусмотренном законодательством данной стороны, а именно Правилами выдачи ветеринарных сопроводительных документов, согласно п. 1.3 которых мясные продукты в случаях перевозки за пределы района (города) по территории РФ должны сопровождаться ветсвидетельством формы 2.
Выводы Верховного суда (Решение от 20.06.2014 N АКПИ14-524)
Организация, занимающаяся реализацией, перевозкой и хранением продуктов питания, в том числе продукции животного происхождения, подвергнутой промышленной или тепловой обработке, предприняла попытку признать частично недействующим п. 1.2 Правил выдачи ветеринарных сопроводительных документов. Организация указала, что п. 1.2 названных правил не соответствует Постановлению N 1009. Однако Верховный суд не удовлетворил требования.
Правила выдачи ветеринарных сопроводительных документов приняты в рамках полномочий Минсельхоза. Как следует из содержания оспариваемого п. 1.2 правил, ветеринарные сопроводительные документы характеризуют территориальное и видовое происхождение, ветеринарно-санитарное состояние сопровождаемого груза, эпизоотическое состояние места его выхода и позволяют идентифицировать груз. Они выдаются на все виды продукции животного происхождения, которые подлежат заготовке, перевозке, переработке, хранению и реализации. Данные положения соответствуют Закону о ветеринарии и международным договорам.
Федеральным законом от 19.05.2010 N 93-ФЗ ратифицировано Соглашение Таможенного союза по ветеринарно-санитарным мерам. Действие Соглашения распространяется на подконтрольные ветеринарному контролю (надзору) товары (продукцию), включая товары для личного пользования, перемещаемые через таможенную границу Таможенного союза и на таможенной территории Таможенного союза, включенные в Единый перечень товаров, подлежащих ветеринарному контролю (надзору) (ст. 2).
В соответствии с Единым перечнем товаров, подлежащих ветеринарному контролю (надзору), утвержденным Решением Комиссии Таможенного союза от 18.06.2010 N 317, продовольственное сырье животного происхождения (вне зависимости от того, подвергнуто оно или нет промышленной либо тепловой обработке) отнесено к продукции, поднадзорной государственным ветеринарным службам стран - участников Таможенного союза.
Статьей 10.8 КоАП РФ установлена ответственность за нарушение ветеринарно-санитарных правил перевозки, перегона или убоя животных либо правил заготовки, переработки, хранения или реализации продуктов животноводства. В примечании к данной статье сказано, что под продуктами животноводства следует понимать товары, включенные в Единый перечень товаров, подлежащих ветеринарному контролю (надзору), утвержденный решением Комиссии Таможенного союза.
Верховный суд отметил, что Постановление N 1009 только распределяет функции по нормативно-правовому регулированию между министерствами и ведомствам. Но объекты ветеринарного контроля (надзора) установлены Законом о ветеринарии. Порядка организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов Постановление N 1009 не изменяет.
Вопросы ветеринарно-санитарной экспертизы переработанной продукции животноводства п. 1.2 Правил выдачи ветеринарных сопроводительных документов не регламентируют. Следовательно, не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований ссылки на ст. 30 Решения Комиссии Таможенного союза от 09.12.2011 N 880 "О принятии технического регламента Таможенного союза "О безопасности пищевой продукции", в соответствии с которой переработанная пищевая продукция животного происхождения не подлежит ветеринарно-санитарной экспертизе.
* * *
Минсельхоз так и не внес изменения в Правила выдачи ветеринарных сопроводительных документов для исключения из перечня продукции, на которую требуется оформлять ВСД, продукции промышленного изготовления. Предписания антимонопольного ведомства были им проигнорированы. Между тем в арбитражной практике выработана позиция о правомерности деятельности Россельхознадзора в сфере ветеринарного надзора при осуществлении проверок продукции, подвергшейся промышленной или тепловой обработке, а также продукции животного происхождения промышленного изготовления. И это неудивительно - Россельхознадзор руководствуется документами, в которые не были внесены соответствующие изменения, он только исполняет их. Попытка признать недействующим п. 1.2 Правил выдачи ветеринарных сопроводительных документов как противоречащий Постановлению N 1009 в части требования их получения на все виды продукции животного происхождения, которые подлежат заготовке, перевозке, переработке, хранению и реализации, тоже не увенчалась успехом.