Понимая "возбуждение уголовного дела" как процессуальное решение и как процедуру, в рамках которой решается вопрос о необходимости производства предварительного расследования, нельзя не отметить, что фактически на этом этапе уголовного процесса сложился самостоятельный вид деятельности, получивший на практике название "доследственная проверка".
Процессуальные основания и порядок проведения такой проверки регламентированы гл. 19 УПК "Поводы и основание для возбуждения уголовного дела". При этом вопрос, можно ли считать эту деятельность процессуальной и распространяется ли на неё требование об обязательности указаний руководителя следственного органа, предусмотренное ч. 3 ст. 39 УПК, остаётся без ответа. Вместе с тем от решения этого вопроса зависит объём полномочий следователя в стадии возбуждения уголовного дела и пределы процессуального контроля, осуществляемого руководителем следственного органа за его деятельностью. И если до последнего времени эта проблема не стояла так остро, то с недавними изменениями уголовно-процессуального законодательства, внесёнными Федеральным законом от 4 марта 2013 г. N 23-ФЗ, в части расширения полномочий должностного лица при проведении доследственной проверки и придания результатам проверки доказательственного значения вопрос о процессуальном контроле над деятельностью следователя приобрёл особую актуальность.
Для определения качества нормативного регулирования этого вопроса проведём анализ норм УПК, устанавливающих полномочия следователя и руководителя следственного органа в стадии возбуждения уголовного дела. Так, ч. 1 ст. 144 УПК возлагает на следователя обязанность принять, проверить сообщение о преступлении и вынести по нему процессуальное решение. Обязанность следователя согласовывать принятое процессуальное решение с руководителем следственного органа закрепляется в УПК лишь в части решений об отказе в возбуждении уголовного дела в связи с мотивированным постановлением прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного следствия для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства (ч. 1.1 ст. 148 УПК). Во всех остальных случаях закон освобождает следователя от этой обязанности, что гарантирует ему самостоятельность в проведении доследственной проверки и свободу в выборе принимаемого решения как в части возбуждения уголовного дела, так и при отказе в его возбуждении.
К выводу о процессуальной самостоятельности следователя в стадии возбуждения уголовного дела можно прийти и при анализе контрольных полномочий руководителя следственного органа в этой стадии. Так, руководитель следственного органа уполномочен:
- давать поручение следователю о проведении проверки по сообщению о преступлении, распространённому в средствах массовой информации (ч. 2 ст. 144 УПК);
- проверять материалы проверки сообщения о преступлении и отменять незаконные и необоснованные постановления следователя (п. 2 ч. 1 ст. 39 УПК);
- отменять постановление об отказе в возбуждении уголовного дела и возбуждать уголовное дело либо направлять материалы для производства дополнительной проверки (ч. 6 ст. 148 УПК);
- продлевать срок проверки сообщения о преступлении (ч. 3 ст. 144 УПК).
За исключением первого полномочия, все другие связаны с этапом окончания проверки, когда следователь, исчерпав установленные законом сроки, принимает решение по существу обращения либо о необходимости продления срока проверки.
Помимо этого, в п. 3 ч. 1 ст. 39 УПК закреплено ещё одно полномочие руководителя следственного органа, толкование которого не однозначно. Речь идёт об участии руководителя в проверке сообщения о преступлении. Очевидно, что законодатель не включает в содержание этой нормы личное рассмотрение руководителем сообщения о преступлении, так как указанное полномочие закреплено отдельно в этом же пункте. Следовательно, полномочие руководителя "участвовать в проверке сообщения о преступлении" предполагает его участие в проверке, проводимой другим должностным лицом, при этом отношения между ними законодателем не раскрываются. Вряд ли такая норма эффективна и может применяться в нынешней редакции.
Надо признать, что проблема соотношения полномочий руководителя следственного органа и следователя актуальна лишь в стадии возбуждения уголовного дела. При производстве предварительного следствия отношения между следователем и руководителем следственного органа получили достаточную правовую регламентацию. Так, согласно п. 3 ч. 2 ст. 38 УПК следователь уполномочен самостоятельно направлять ход расследования, принимать решения о производстве следственных и иных процессуальных действий, за исключением случаев, когда в соответствии с УПК требуется получение судебного решения или согласия руководителя следственного органа. Согласно п. 3 ч. 1 ст. 39 УПК руководитель следственного органа уполномочен давать следователю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, привлечении лица в качестве обвиняемого, об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения, о квалификации преступления и объёме обвинения.
Учитывая направленность указанных норм исключительно на предварительное следствие, осуществляемое в рамках возбуждённого уголовного дела, очевидно, что применять их в ходе доследственной проверки без специального указания в законе недопустимо. А таких указаний в УПК нет. Следовательно, полномочия руководителя следственного органа, предусмотренные ч. 3 ст. 39 УПК, в части обязательных для следователя указаний действуют только в рамках возбуждённого уголовного дела и не могут использоваться в ходе доследственной проверки. А это значит, что в отношениях между следователем и его руководителем на этапе доследственной проверки налицо правовой вакуум, требующий своего заполнения.
Особое значение этот вопрос приобрёл с расширением полномочий следователя при проверке сообщений о преступлении, в результате которого добавлены новые, неизвестные действующему законодательству действия, такие как получение объяснений, изъятие предметов и документов, проведение исследований. Не раскрывая процессуальный порядок их производства, законодатель, тем не менее, устанавливает правила оценки полученных результатов: полученные сведения признаются доказательствами при условии соблюдения положений ст. 75 и 89 УПК. Из этого можно сделать вывод, что получение объяснений необходимо проводить по правилам производства допроса, изъятие предметов и документов - по правилам выемки, обыска либо иных следственных действий, в ходе которых возможно обнаружение и изъятие объектов, а проведение исследований - по правилам назначения и производства экспертизы. Следовательно, речь идёт о распространении правил производства следственных действий на этап доследственной проверки, что придаёт процессуальный характер всем действиям и решениям следователя с момента принятия сообщения о преступлении. Вполне логично в этом случае распространить контроль руководителя следственного органа, предусмотренный для стадии предварительного следствия, и на этап доследственной проверки, закрепив объём и пределы контрольных полномочий руководителя следственного органа в тексте ст. 39 УПК.
Необходимо отметить, что любое уголовное дело проходит через доследственную проверку и от того, как она будет проведена, во многом зависит качество принятого решения и дальнейшее расследование уголовного дела. Так, в 2012 г в следственное управление Следственного комитета РФ по Самарской области поступило 17 921 сообщение о совершённых правонарушениях, имеющих, по мнению их заявителей, признаки преступления. Из указанного количества 13 116 заявлений и сообщений было рассмотрено в порядке ст. 144-145 УПК, т. е. в порядке "доследственной проверки", по результатам которой принято 2198 (16,76%) решений о возбуждении уголовного дела и 10 918 (83,24%) решений об отказе в возбуждении уголовного дела. То есть по 83,24% сообщений о преступлении, рассмотренным в порядке ст. 144-145 УПК, окончательное процессуальное решение об отсутствии признаков преступления принято следователем самостоятельно, вне процессуального контроля со стороны руководителя следственного органа за ходом и порядком осуществления проверки.
Вызывает озабоченность и то обстоятельство, что из 10 918 постановлений следователей об отказе в возбуждении уголовных дел в Самарской области 732 постановления отменено прокурором в порядке надзора. В целом по России статистика такая: в 2011 г. отменено прокурором и по его инициативе 2 326 896 постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, а в 2012 г. - 2 585 732 постановления, что составило прирост в 11,1% . Учитывая большое количество так называемых отказных материалов, в том числе отменённых прокурором, введение процессуального контроля за деятельностью следователя в стадии возбуждения уголовного дела считаем необходимым. В рамках настоящей работы мы не берём во внимание возможность реализации прокурором полномочий по отмене решения следователя об отказе в возбуждении уголовного дела либо возбуждении уголовного дела, поскольку процессуальное решение следователя фактически состоялось и оно получило надлежащее процессуальное оформление.
Не может восполнить пробел в отсутствии процессуального контроля в стадии возбуждения уголовного дела и предусмотренное действующим законодательством полномочие руководителя следственного органа по отмене незаконных и необоснованных постановлений следователя (п. 2 ч. 1 ст. 39 УПК), в том числе постановлений следователя об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 6 ст. 148 УПК), так как речь здесь идёт об итоговом контроле, осуществляемом после окончания проверки и принятия решения. Представляется, что процессуальный контроль руководителя следственного органа должен быть постоянным, текущим и осуществляться в течение всего хода проверки сообщения.
В настоящее время ввиду отсутствия законодательных норм, регулирующих отношения между следователем и его руководителем в стадии возбуждения уголовного дела, следственные подразделения формируют собственные предписания, обеспечивающие текущий контроль руководителя следственного органа при проверке сообщений о преступлениях. Так, в Следственном комитете РФ указанное полномочие нашло следующее закрепление. Согласно п. 1.4 приказа Председателя Следственного комитета РФ от 15 января 2011 г. N 1 "Об организации процессуального контроля в Следственном комитете Российской Федерации" руководители следственных органов обязаны обеспечить изучение всех сообщений и материалов, поступивших для проверки в порядке ст. 144, 145 УПК, при необходимости давать соответствующие письменные указания, направленные на обеспечение оперативности и полноты проведения процессуальной проверки. В силу п. 1.8 руководители следственных органов обязаны средствами упреждающего процессуального контроля не допускать проведения не вызванных необходимостью проверочных действий. Согласно подп. 2 п. 1.1 указания Председателя Следственного комитета РФ от 25 марта 2011 г. N 3/224 "О дополнительных мерах по усилению процессуального контроля в досудебном производстве" руководитель следственного органа обязан изучать материалы при согласовании ходатайств следователей о продлении сроков доследственной проверки, при необходимости давать конкретные письменные указания, направленные на обеспечение оперативности и полноты проведения процессуальной проверки.
Такой подход восполняет пробел в законодательстве, но вряд ли является оптимальным. Как мы предполагаем, следственные органы вынуждены формировать собственные правила ведомственного характера ввиду отсутствия соответствующих процессуальных норм. С учётом того, что полномочиями в проведении доследственных проверок наделено несколько государственных органов, в результате получается большой массив ведомственных актов, вторгающихся в процессуальную сферу. При этом вряд ли стоит говорить, что в них установлен одинаковый объём контрольных полномочий для всех руководителей. Например, в ведомственных актах МВД России полномочия начальника следственного управления (отдела, отделения, группы) на стадии доследственной проверки определены как возможность рассматривать поступающие в следственные органы заявления и сообщения о совершении преступлений и принимать по ним решения в соответствии с требованиями уголовно-процессуального закона, а также обеспечивать своевременный выезд следователя на места происшествий по сообщениям о совершении преступлений, отнесённых законом к их подследственности. Несколько шире установлены полномочия совместным приказом Генеральной прокуратуры РФ и МВД России от 12 сентября 2006 г., в соответствии с которым руководителям следственных органов и органов дознания системы МВД надлежит "изучать все находящиеся в производстве подчиненных сотрудников материалы проверок сообщений о преступлениях до принятия по ним процессуальных решений" . В следственных подразделениях системы ФСКН России контрольных полномочий у руководителя на этапе доследственной проверки нет, так как в приказе Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 11 декабря 2008 г. N 34 "Об установлении объема процессуальных полномочий руководителей следственных органов Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков" объём полномочий руководителя следственного органа обозначается в соответствии с УПК.
Наличие большого массива ведомственных актов в регулировании деятельности следственных органов не является чем-то исключительным, присущим только сфере расследования. Аналогичная ситуация наблюдается и в органах прокуратуры, где посредством принятия подзаконных актов устанавливается порядок деятельности подчинённых прокурору должностных лиц прокуратуры. Однако вряд ли такая практика допустима для органов предварительного следствия. Согласно Конституции РФ (ст. 71, 76) формирование уголовно-процессуального законодательства осуществляется Российской Федерацией посредством принятия федеральных законов, регулирующих полномочия участников уголовного судопроизводства и порядок осуществления процессуальной деятельности. В досудебном производстве в качестве участников, представляющих государство, выступают: прокурор (ст. 37 УПК); руководитель следственного органа (ст. 39 УПК); следователь (ст. 38 УПК); орган дознания, начальник подразделения дознания и дознаватель (ст. 40-41 УПК). Именно этим должностным лицам государство делегирует свои полномочия по осуществлению уголовного преследования. Соответственно, их процессуальные статусы, а также отношения между ними должны регулироваться законодательными нормами, принятыми в установленном порядке. Прокурор, являясь единственным участником уголовного судопроизводства от органов прокуратуры, вынужден вовлекать в процессуальную деятельность подчинённых ему сотрудников - должностных лиц прокуратуры, не являющихся участниками судопроизводства, поэтому действующих от его имени и по его поручению. В таком качестве сотрудники прокуратуры представляют собой рабочий аппарат прокурора, и, соответственно, регулирование их деятельности ведомственными правовыми актами вполне возможно и допустимо.
Процессуальная деятельность сотрудников следственных органов организована иным образом. Здесь действует несколько процессуальных участников, каждый из которых обладает собственными полномочиями в досудебном производстве. Соответственно, любое изменение установленного законом баланса между следователем и его руководителем возможно только посредством внесения изменений в УПК. Поэтому использование административных актов в целях регулирования процессуальных полномочий руководителя следственного органа и следователя в осуществлении любых процессуальных действий, в том числе и в ходе доследственной проверки, нельзя признать правильным.
Таким образом, логичен вывод о необходимости совершенствования уголовно-процессуального законодательства в части закрепления контрольных полномочий руководителя следственного органа на стадии возбуждения уголовного дела. В связи с этим предлагаем изменить содержание пп. 2 и 3 ч. 1 ст. 39 УПК "Руководитель следственного органа" и изложить их в следующей редакции:
"2) лично рассматривать сообщения о преступлении и принимать по ним решения; проверять материалы проверки сообщения о преступлении, представленные следователем; давать следователю указания о направлении проверки и производстве отдельных проверочных действий, отменять незаконные или необоснованные постановления следователя, вынесенные по результатам проверки";
"3) проверять материалы уголовного дела, давать следователю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, привлечении лица в качестве обвиняемого, об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения".
Отсутствие единства в правовой регламентации процессуальных взаимоотношений следователя и руководителя следственного органа вызывает отсутствие единства и низкое качество правоприменительной деятельности следственных подразделений. Законодательное расширение контрольных полномочий руководителя следственного органа на этапе доследственной проверки решит обозначенные проблемы и позволит наиболее оптимально и эффективно обеспечивать достижение целей уголовного процесса на начальных этапах досудебного производства.