Защита прокурором публичных интересов посредством обращения в арбитражный суд с иском о сносе самовольной постройки

Дата: 
03/01/2015
арбитражный процесс

Полномочия прокурора на участие в арбитражном процессе закреплены в ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ. Дополнительно вопросы участия прокуроров в арбитражном процессе регламентируются приказом Генерального прокурора РФ от 25 мая 2012 г. N 223 "Об обеспечении участия прокуроров в арбитражном процессе".

Согласно п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

На основании п. 3 ст. 35 Закона о прокуратуре прокурор в соответствии с процессуальным законодательством вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

В развитие указанных положений совместным постановлением Пленума Верховного Суда РФ N 10, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 22 от 29 апреля 2010 г. "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" (далее - постановление от 29 апреля 2010 г. N 10/22) разъяснено, что с иском о сносе самовольной постройки в публичных интересах вправе обратиться прокурор, а также уполномоченные органы в соответствии с федеральным законом.

Согласно п. 2 информационного письма президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 декабря 2010 г N 143 "Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации" (далее - Информационное письмо от 9 декабря 2010 г. N 143) прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о сносе самовольной постройки в целях защиты публичных интересов.

Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ 23 марта 2012 г. принял постановление N 15, разъясняющее отдельные вопросы участия прокурора в арбитражном процессе.

Как отмечается в п. 1 указанного постановления, прокурор вправе обратиться в арбитражный суд, в частности, с требованием о ликвидации юридического лица вследствие неоднократного или грубого нарушения этим юридическим лицом исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности и на средства индивидуализации, а также с требованием о сносе самовольной постройки в целях защиты публичных интересов (ст. 1253, 222 Гражданского кодекса РФ).

Изложенное позволяет сделать вывод, что отсутствие в ст. 52 АПК закреплённого права прокурора обращаться в арбитражный суд с требованием о сносе самовольной постройки не лишает его права заявить в арбитражный суд требование о сносе самовольной постройки в интересах неопределённого круга лиц, в том числе граждан. При ином толковании указанных правовых норм органы прокуратуры будут лишены возможности реализовывать возложенные на них функции, а неопределённый круг лиц, в интересах которого прокурором было заявлено требование, - защиты своих нарушенных прав и законных интересов.

Не вдаваясь в споры о праве прокуроров в отсутствие прямого указания в АПК предъявлять иски о сносе самовольной постройки, рассмотрим некоторые вопросы, возникающие при обращении прокурора в арбитражный суд по указанным спорам.

В силу п. 1 ст. 222 Гражданского кодекса РФ самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведённом для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

Как отмечает К. Скловский, "по существу, нормой ст. 222 ГК РФ регулируются три различных комплекса отношений: во-первых, это административные отношения, связанные с совершением публичного деликта - строительства с нарушением градостроительных и иных норм публичного права; во-вторых, это отношения, связанные с совершением частного деликта - занятием чужого земельного участка; в-третьих, это отношения, ведущие, с одной стороны, к возникновению права собственности на объект строительства, а с другой - к компенсациям и возмещениям" .

Так, прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском к юридическому лицу (предпринимателю) о сносе возведённой постройки по тому основанию, что при строительстве были существенно нарушены строительные нормы и правила, следствием чего может стать обрушение этих объектов, а сохранение постройки создаёт угрозу жизни и здоровью граждан. Основанием для предъявления в суд иска о сносе самовольной постройки могут служить обращения граждан, проживающих рядом со спорным объектом.

Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на неё право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим её лицом либо за его счёт, кроме случаев, предусмотренных п. 3 ст. 222 ГК.

Из содержания ст. 2 Градостроительного кодекса РФ следует, что градостроительная деятельность должна осуществляться с соблюдением требований технических регламентов, безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, требований охраны окружающей среды и экологической безопасности, требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, с обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам.

В соответствии со ст. 51 ГрК, ст. 3 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт осуществляются на основании разрешения на строительство. Указанное разрешение выдаётся органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, где планируется строительство, при этом к заявлению о выдаче такого разрешения в обязательном порядке прилагаются документы, предусмотренные ч. 7 ст. 51 ГрК.

Признание незаконным разрешения на строительство само по себе не влечёт квалификацию постройки как самовольной. Однако она подлежит сносу, если при её создании были существенно нарушены градостроительные и строительные нормы и правила и её сохранение создаёт угрозу жизни и здоровью граждан (п. 10 Информационного письма от 9 декабря 2010 г N 143).

Таким образом, предметом доказывания по спорам о сносе самовольных построек является установление факта того, что спорный объект возведён без необходимых разрешений, а его сохранение нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц, создаёт угрозу жизни и здоровью граждан.

Поскольку прокурор обладает правом на обращение в суд с требованием о сносе самовольной постройки лишь при наличии угрозы жизни и здоровью граждан, постольку у него нет права обращения с указанным иском, если основанием для обращения в суд с требованием о сносе самовольной постройки является нарушение гражданских прав законного владельца земельного участка (допустим, собственник земельного участка не дал разрешение на возведение постройки) .

Вместе с тем это не лишает собственников земельного участка права обращаться в суд самостоятельно. Так, Конституционный Суд РФ указал, что само по себе установление перечня дел, по которым вправе обратиться в арбитражный суд прокурор, не исключает возможности реализации гражданами и их объединениями конституционного права на защиту прав и свобод путём самостоятельного обращения.

Последствием обращения прокурора в арбитражный суд по делам, не предусмотренным законом, является прекращение производства по делу применительно к ч. 1 ст. 150 АПК.

Согласно п. 24 постановления от 29 апреля 2010 г. N 10/22, по смыслу абз. 2 п. 2 ст. 222 ГК, ответчиком по иску о сносе самовольной постройки является лицо, осуществившее самовольное строительство. При создании самовольной постройки с привлечением подрядчиков ответчиком является заказчик как лицо, по заданию которого была осуществлена самовольная постройка.

В случае нахождения самовольной постройки во владении лица, не осуществлявшего самовольного строительства, ответчиком по иску о сносе самовольной постройки является лицо, которое стало бы собственником, если бы постройка не была самовольной. Например, в случае отчуждения самовольной постройки - её приобретатель; при внесении самовольной постройки в качестве вклада в уставный капитал - юридическое лицо, получившее такое имущество; в случае смерти физического лица либо реорганизации юридического лица - лицо, получившее имущество во владение.

Если право собственности на самовольную постройку зарегистрировано не за владельцем, а за иным лицом, такое лицо должно быть привлечено в качестве соответчика к участию в деле по иску о сносе самовольной постройки (ч. 2 ст. 46 АПК).

В случае осуществления строительства объекта недвижимого имущества индивидуальным предпринимателем и дальнейшей реализации его гражданам, не имеющим статуса индивидуального предпринимателя, ответчиками по иску прокурора о сносе самовольной постройки являются собственники помещений, в связи с чем спор подведомствен суду общей юрисдикции. В случае реализации гражданам, не имеющим статуса индивидуального предпринимателя, не всех помещений в объекте, ответчиками по такому спору будут являться как граждане - собственники квартир, так и сам индивидуальный предприниматель, и спор также подведомствен судам общей юрисдикции.

Так, прокуратурой Советского района г. Ростова-на-Дону в 2011 г. по результатам проведённой проверки в суд было направлено исковое заявление о признании объекта капитального строительства самовольной постройкой и обязании снести его. Основанием этого иска послужило возведение многоэтажного (более трёх этажей) здания без разрешительной документации и несоблюдение технологии строительных работ, что повлекло разрушение фундаментных и несущих конструкций. Строительно-техническая экспертиза, проведённая в рамках гражданского дела, признала объект опасным для жизни и здоровья граждан. Требования прокурора и граждан, обратившихся в суд с аналогичными исковыми заявлениями, были удовлетворены в 2013 г.

При обращении прокурора в арбитражный суд с требованием о сносе самовольной постройки, создающей угрозу жизни и здоровью граждан, установленные ГК РФ правила об исковой давности применению не подлежат.

Для расширения возможностей государства по защите публичных экономических и иных интересов Федеральным законом от 28 июня 2014 г. N 186-ФЗ внесены изменения в АПК, в том числе ч. 1 ст. 52 АПК дополнена правом прокурора обратиться в арбитражный суд с иском об истребовании государственного и муниципального имущества из чужого незаконного владения. Дополнения в ст. 52 АПК наделили прокурора полномочиями обращаться с виндикационным иском в арбитражный суд в случаях нарушения интересов РФ, субъектов Федерации, муниципальных образований.

Именно прокуратура как государственная структура, не имеющая своего ведомственного интереса в защите какой-либо социальной, экономической или иной отрасли, призвана обеспечить соблюдение закона и баланса частных и публичных интересов участниками экономических отношений.

Изложенное позволяет сделать следующие выводы:

1) прокурор вправе обращаться в арбитражный суд с требованием о сносе самовольной постройки при наличии угрозы жизни и здоровью граждан.

В предмет доказывания по спорам о сносе самовольных построек входит установление факта того, что спорный объект возведён без необходимых разрешений, а его сохранение нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц, создаёт угрозу жизни и здоровью граждан;

2) при обращении прокурора в арбитражный суд ответчиками по иску о сносе будут выступать лица, осуществившие самовольное строительство. При создании самовольной постройки с привлечением подрядчиков ответчиком является заказчик как лицо, по заданию которого была осуществлена самовольная постройка. В случае нахождения самовольной постройки во владении лица, не осуществлявшего самовольного строительства, ответчиком по иску о сносе самовольной постройки является лицо, которое стало бы собственником, если бы постройка не являлась самовольной.

При этом в силу ст. 27, 28 АПК арбитражными судами рассматриваются споры с участием юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Если ответчиком по иску о сносе самовольной постройки выступает физическое лицо, спор рассматривается судом общей юрисдикции;

3) в случае предъявления прокурором требования о сносе самовольной постройки, создающей угрозу жизни и здоровью граждан, установленные ГК правила об исковой давности применению не подлежат.