Прокуратура, согласно п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, возбуждает дела об административных правонарушениях и проводит административное расследование в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом РФ об административных правонарушениях и другими федеральными законами.
Вместе с тем порядок реализации этих полномочий недостаточно чётко регламентирован законодательством, что не способствует единообразному пониманию правовых норм в указанной сфере отношений.
Генеральный прокурор РФ и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда (ст. 24.6 КоАП).
Наряду с этим согласно ч. 1 ст. 28.4 КоАП при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП или законом субъекта Федерации.
При этом под прокурором следует понимать прокурора города, района, межрайонного прокурора и приравненного к нему специализированного прокурора, а также их заместителей и вышестоящих прокуроров.
В то же время необходимо учитывать, что в соответствии с Законом о прокуратуре прокурорский надзор не распространяется на граждан. Поэтому, по нашему мнению, при осуществлении надзора прокурор не вправе возбуждать в отношении их дела об административных правонарушениях. Ведь не случайно в ст. 25 указанного закона, входящей в раздел, посвящённый прокурорскому надзору, предусмотрено, что прокурор выносит постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, исходя из характера нарушения закона должностным лицом.
Тем не менее прокурор возбуждает дела об административных правонарушениях не только при осуществлении надзорной деятельности.
В соответствии с ч. 1 ст. 28.4 КоАП к исключительной компетенции прокурора относится возбуждение дел по многим предусмотренным КоАП административным правонарушениям, посягающим на права граждан, на здоровье и общественную нравственность, в области охраны собственности, дорожного движения, связи и информации, предпринимательской деятельности, финансов, против порядка управления, а также посягающим на общественный порядок и общественную безопасность.
Между тем, перечисляя более 30 статей, по которым дела могут возбуждаться только прокурором, законодатель не оговаривает, вследствие какой именно предшествующей прокурорской деятельности выявляются факты совершения административно наказуемых деяний.
Дела об указанных административных правонарушениях могут быть возбуждены прокурором как по результатам проверок в рамках осуществления надзорной деятельности, так и по поступившим в органы прокуратуры обращениям граждан и иных лиц.
Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении, в частности, являются материалы, поступающие из правоохранительных органов, других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений, а также сообщения и заявления физических и юридических лиц и сообщения в средствах массовой информации, когда эти материалы, сообщения и заявления содержат данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (ч. 1 ст. 28.1 КоАП).
С учётом исключительной компетенции прокурора обязанность рассмотрения обращений, содержащих данные о наличии событий таких административных правонарушений, возлагается именно на прокурора, который не вправе перепоручить это каким-либо иным органам или должностным лицам.
В связи с изложенным, на наш взгляд, наряду с наличием у прокуратуры надзорных функций следует выделять также функцию административного преследования.
Рассмотрение обозначенных обращений должно осуществляться в соответствии с требованиями КоАП. По результатам рассмотрения прокурором принимается решение о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.
Вместе с тем в законодательстве чётко не указан срок рассмотрения прокурором таких обращений.
В КоАП (ст. 28.4, 28.5) предусмотрено лишь, что постановление о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится немедленно после выявления совершения административного правонарушения. В случае если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, постановление составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения.
В поступающих в органы прокуратуры обращениях, как правило, содержатся только данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, достоверность которых подлежит проверке. Таким образом, в момент поступления подобного обращения делать вывод о выявлении совершения административного правонарушения преждевременно.
В связи с тем, что каких-либо официальных разъяснений по этому поводу нет, полагаем, что в случае отсутствия в обращении достаточных данных, свидетельствующих о совершении административного правонарушения, прокурору следует исходить из общего 30-дневного срока разрешения обращений.
Согласно ч. 2 ст. 28.4 КоАП постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении должно содержать сведения, предусмотренные ст. 28.2 КоАП (регламентирующей составление протокола об административном правонарушении), исходя из чего можно сделать вывод, что в постановление вносятся следующие данные:
- дата и место его вынесения;
- должность, классный чин, фамилия и инициалы прокурора, вынесшего постановление;
- сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении;
- фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие;
- место, время совершения и событие административного правонарушения;
- статья КоАП или закона субъекта Федерации, предусматривающая административную ответственность за административное правонарушение;
- объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело;
- иные сведения, необходимые для разрешения дела.
Некоторые авторы, однако, указывают на нецелесообразность отражения в постановлении прокурора всего перечня приведённых сведений (в частности, фамилий и адресов свидетелей и потерпевших), при этом отмечается, что на практике подобный подход к составлению постановлений не мешает их рассмотрению по существу.
Кроме того, законодательством не оговариваются конкретные действия прокурора при вынесении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении. Между тем, следуя аналогии закона, действия прокурора должны быть схожими с действиями лица при составлении протокола об административном правонарушении.
Так, физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные КоАП, о чём делается запись в постановлении.
Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, должна быть предоставлена возможность ознакомления с постановлением. Они вправе представить объяснения и замечания по содержанию постановления, которые прилагаются к постановлению, и подписывают его. В случае отказа от подписания в постановлении делается соответствующая запись. Копия постановления под расписку вручается физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, а также потерпевшему.
В случае неявки лиц, если они были извещены в установленном порядке, постановление о возбуждении дела выносится в их отсутствие, а копия постановления в течение трёх дней направляется лицу, в отношении которого оно вынесено.
В течение трёх суток с момента вынесения постановление направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении (ч. 1 ст. 28.8 КоАП).
В силу ст. 25.11 КоАП прокурор в пределах своих полномочий вправе участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела; приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия. При этом прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела, возбуждённого по его инициативе.
В случае же отказа в возбуждении дела об административном правонарушении по материалам, сообщениям, заявлениям, содержащим данные о событии административного правонарушения (возбуждение дел по которым относится к исключительной компетенции прокурора), прокурор, руководствуясь ч. 5 ст. 28.1 КоАП, должен вынести мотивированное определение.
В соответствии с требованиями ст. 24.5 КоАП производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств:
1) отсутствие события административного правонарушения;
2) отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действий (бездействия) возраста, предусмотренного КоАП для привлечения к административной ответственности, или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие);
3) действия лица в состоянии крайней необходимости;
4) издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;
5) отмена закона, установившего административную ответственность;
6) истечение сроков давности привлечения к административной ответственности;
7) наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела;
8) смерть физического лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении.
Прокурорам также необходимо учитывать положения ст. 2.5 КоАП, предусматривающей за большинство административных правонарушений дисциплинарную ответственность военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, и имеющих специальные звания сотрудников органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов. Лишь за некоторые перечисленные в этой статье КоАП правонарушения они несут административную ответственность на общих основаниях.
Согласно ч. 1 ст. 28.7 КоАП в случаях, если после выявления административного правонарушения осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, может проводиться административное расследование. Такое расследование возможно по многим административным правонарушениям, в том числе в области законодательства о выборах и референдумах, о противодействии коррупции, об охране здоровья граждан, общественной нравственности, размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и т.д.
В соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда РФ административное расследование представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий, направленных на выяснение всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. Проведение административного расследования должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений, в том числе путём проведения экспертизы, установления потерпевших, свидетелей, допроса лиц, проживающих в другой местности.
Решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования прокурор принимает в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения (ч. 2 ст. 28.7 КоАП).
Вместе с тем, несмотря на наделение прокурора правом проведения административного расследования, законодательством, по сути, эта процедура не регламентирована, что вызывает немало дискуссионных вопросов.
В частности, в законе не указано точное наименование и содержание такого постановления, неясно, возможно ли продление прокурором срока административного расследования. Также неизвестно, какое решение должен вынести прокурор как в случае подтверждения в ходе указанной процедуры факта административного правонарушения, так и при отсутствии такового.
Не решённые законодателем проблемы фактически вынуждены решать правоприменители. Предлагаем наши соображения по поводу проведения прокурором административного расследования с учётом действующих правовых норм.
Первоначально отметим, что, по нашему мнению, прокурор, хотя и наделён правом возбуждения дела о любом административном правонарушении, но проводить административное расследование может только по делам, относящимся к его исключительной компетенции.
Далее обратимся к процедуре проведения административного расследования должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении. Решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается им, как и прокурором, немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения. Различие состоит лишь в том, что такое решение принимается уполномоченным должностным лицом в виде определения, а прокурором - в виде постановления. По окончании административного расследования уполномоченное должностное лицо составляет протокол об административном правонарушении либо выносит постановление о прекращении дела об административном правонарушении.
Заметим, что в силу ч. 4 ст. 28.1 КоАП дело об административном правонарушении считается возбуждённым как с момента вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, так и с момента составления протокола об административном правонарушении.
С учётом проведённого нами анализа административного законодательства полагаем, что прокурор в целях проведения административного расследования выносит постановление о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования. В постановлении должны быть указаны следующие сведения:
- дата и место его вынесения;
- должность, классный чин, фамилия и инициалы прокурора, вынесшего постановление;
- повод для возбуждения дела об административном правонарушении;
- данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
- статья КоАП либо закона субъекта Федерации, предусматривающая административную ответственность за это административное правонарушение.
Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых вынесено такое постановление, а также иным участникам производства по делу об административном правонарушении необходимо разъяснить их права и обязанности, предусмотренные КоАП, о чём сделать запись в постановлении.
Копия постановления о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования в течение суток должна быть вручена под расписку либо выслана лицу, в отношении которого оно вынесено, а также потерпевшему.
Как предписано ч. 5 ст. 28.7 КоАП, срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях указанный срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлён решением руководителя органа, в производстве которого находится дело, или его заместителя - на срок не более одного месяца.
Несмотря на то, что о продлении именно прокурором срока административного расследования в законодательстве не говорится, полагаем, что такое право у него есть в соответствии с указанной нормой закона. В связи с этим полагаем ошибочным мнение авторов, заявляющих, что дело не находится в производстве у прокурора, поэтому продление срока административного расследования прокурором невозможно.
На наш взгляд, с учётом требований ч. 5.1 ст. 28.7 КоАП решение о продлении срока проведения административного расследования прокурором принимается в виде определения, в котором указываются:
- дата и место его составления;
- должность, классный чин, фамилия и инициалы лица, составившего определение;
- основания для продления срока проведения административного расследования;
- срок, до которого продлено проведение административного расследования.
Копия определения в течение суток должна быть вручена под расписку либо выслана физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых проводится расследование, а также потерпевшему.
По окончании расследования прокурору, принимая во внимание установленные обстоятельства, необходимо вынести постановление о возбуждении дела об административном правонарушении в соответствии со ст. 28.4 КоАП (которое в течение трёх суток направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении) либо постановление о прекращении дела об административном правонарушении в соответствии со ст. 28.9 КоАП.
Несмотря на предложенный нами (с учётом действующих положений законодательства) порядок реализации полномочий прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях и проведения административного расследования, представляется крайне необходимым всё же чётко регламентировать эти вопросы в КоАП.