С принятием Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" в сфере закупок началось проведение реформы, которая носит системный характер. Ее основной целью является обеспечение единого правового регулирования всех взаимосвязанных стадий закупок, включая планирование, определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключение контрактов, их исполнение, а также мониторинг закупок, аудит и контроль за соблюдением законодательства в сфере закупок. Предмет правового регулирования Закона о контрактной системе значительно шире, чем предмет ранее действовавшего Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" , поскольку последний регулировал отношения только на одной стадии государственных и муниципальных закупок - стадии размещения заказов на поставки товаров (работ, услуг) и заключения контрактов.
В этой связи следует отметить, что нормативное правовое регулирование отношений в сфере контрактной системы носит более сложный, межотраслевой характер и должно обеспечить взаимосогласованное регулирование отношений на различных этапах процесса закупок.
Одной из черт нового законодательства является увеличение удельного веса бюджетной составляющей в системе нормативного правового регулирования в рассматриваемой сфере, поэтому актуальной задачей является проведение исследования нового соотношения гражданско-правового, бюджетного и специального законодательства с точки зрения эффективности правового регулирования отношений по государственным закупкам товаров, работ, услуг.
В ч. 1 ст. 2 Закона о контрактной системе предусмотрено, что законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ и состоит из данного Федерального закона и других федеральных законов, регулирующих отношения в сфере закупок. Причем нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать Закону о контрактной системе. Данные положения означают, что Закон о контрактной системе является основным среди специальных источников, и нормативное правовое регулирование в сфере закупок включает как частноправовое, так и публично-правовое регулирование.
При рассмотрении соотношения гражданско-правового и бюджетного законодательства следует отметить в качестве большого достижения нового Закона о контрактной системе разрешение коллизии между социально-экономическим планированием и бюджетным планированием.
С принятием Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004-2006 гг. в Российской Федерации стало применяться бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), которое является современным методом повышения эффективности бюджетных расходов и предполагает, что выделение бюджетных ресурсов должно в обязательном порядке подразумевать достижение определенных целей. Основные инструменты БОР - программно-целевой метод бюджетного планирования, реестр расходных обязательств и реформирование бюджетной классификации. Результатом реализации реформы бюджетного процесса является взаимосогласованное планирование государственных закупок и бюджета. Так, план закупок формируется государственным заказчиком в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации и утверждается в течение десяти рабочих дней после доведения до государственного или муниципального заказчика объема прав в денежном выражении на принятие и (или) исполнение обязательств в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации (ч. 7 ст. 16 Закона о контрактной системе). Планы закупок формируются на срок, соответствующий сроку действия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (ч. 4 ст. 16 Закона о контрактной системе).
В соответствии с п. 2 ч. 6 ст. 16 Закона о контрактной системе одним из оснований изменения плана закупок является приведение его в соответствие федеральному закону о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период, федеральным законам о внесении изменений в федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на текущий финансовый год и плановый период.
Взаимосвязанное регулирование гражданским и бюджетным законодательством осуществляется и в отношении одного основания изменения государственного контракта, установленного п. 6 ч. 1 ст. 95 Закона о контрактной системе - уменьшение ранее доведенных до заказчика как получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств. При этом государственный заказчик в ходе исполнения контракта обеспечивает согласование новых условий контракта, в том числе цены и (или) сроков исполнения контракта и (или) количества товара, объема работы или услуги, предусмотренных контрактом в соответствии с п. 6 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ.
Вместе с тем в Законе о контрактной системе не решена существовавшая и в ранее действовавшем законодательстве проблема определения гражданско-правового статуса государственного заказчика.
В соответствии с п. 5 ст. 3 Закона государственным заказчиком является государственный орган (в том числе орган государственной власти), орган управления государственным внебюджетным фондом либо государственное казенное учреждение, действующие от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и осуществляющие закупки. Бюджетные обязательства - это расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ). Расходные обязательства - это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета (ст. 6). Согласно ст. 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств путем заключения государственных (муниципальных) контрактов. Таким образом, государственные заказчики принимают обязательства предоставить средства из соответствующего бюджета в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств.
Государственные органы не предусмотрены в ГК РФ в качестве субъектов гражданско-правовых отношений. В связи с этим возникает вопрос об их возможности участвовать в закупках и действовать от имени публично-правовых образований без решения вопроса об их гражданско-правовом статусе. Буквальное толкование определения государственного заказчика в специальном по сравнению с ГК РФ Законе о контрактной системе позволяет, по крайней мере, поставить такой вопрос. Более того, в ст. 161 Бюджетного кодекса РФ, в которой определено правовое положение казенного учреждения, в п. 11 предусмотрено, что положения, установленные настоящей статьей, распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации, устанавливающих полномочия указанных органов. Статья 161 БК РФ в большей части определяет правила участия казенных учреждений в государственных и муниципальных закупках, и данные правила аналогичны правилам, установленным Законом о контрактной системе.
Позиции авторов, анализирующих положения ст. 161 БК РФ о государственных и муниципальных органах в отношении их гражданско-правового статуса и признания их юридическими лицами, выступающими в отношениях по закупкам товаров, работ, услуг в качестве казенных учреждений, разделились. Одни авторы считают, что органы государственной власти не могут рассматриваться в качестве юридических лиц и аргументируют свою позицию со ссылкой на различный порядок создания, реорганизации и ликвидации юридических лиц и органов государственной власти. "Органы власти, объявленные юридическими лицами, не помещаются в установленные рамки гражданско-правового регулирования, к ним затруднительно или невозможно применить важнейшие нормы гражданского законодательства о юридических лицах" .
Другие авторы рассматривают органы государственной власти в качестве публичных юридических лиц, специфических участников гражданских правоотношений. Наиболее последовательно концепцию юридического лица публичного права и необходимость предусмотреть данный статус за государственными органами в гражданском законодательстве обосновывает в своих работах В. Е. Чиркин.
Следует отметить, что данная концепция не нашла поддержки у разработчиков Концепции реформирования Гражданского кодекса, и вводить в Гражданский кодекс РФ данную конструкцию не предусматривается.
В ГК РФ в качестве субъектов гражданских правоотношений предусмотрены юридические и физические лица, а также публично-правовые образования (абз. 2 п. 1 ст. 2).
Отсутствие прав юридического лица не препятствует органам государственной власти заключать в предусмотренных законом случаях договоры. Так, Правительство РФ, не являясь юридическим лицом, заключает от имени Российской Федерации соглашения о разделе продукции.
В некоторых законодательных и иных нормативных правовых актах предусмотрено, что органы государственной власти и местного самоуправления обладают правами юридического лица. Вместе с тем следует отметить, что юридическое лицо - это категория гражданского права. Наделение органов государственной власти правами юридического лица не означает, что они являются юридическими лицами.
Установленные в Законе о контрактной системе правила об участии государственных заказчиков в закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд основаны не на гражданско-правовых принципах регулирования данных отношений, а определяют компетенцию заказчиков в данной сфере.
Сформулированное в Законе о контрактной системе определение государственных заказчиков в соответствии с бюджетным законодательством и применение к заказчикам - органам государственной власти норм ст. 161 Бюджетного кодекса РФ о казенных учреждениях и соответствующих норм Закона о контрактной системе позволяет им выступать в отношениях по закупкам без необходимости решения вопроса, признаются ли они юридическими лицами или нет. Рассматриваемые положения достаточно убедительно демонстрируют тесную взаимосвязь гражданского и бюджетного законодательства в сфере государственных закупок и обусловливают необходимость применения к данным отношениям предпринимательского подхода, основанного на обеспечении достижения баланса частных и публичных интересов в регулировании предпринимательских отношений.