Как демократическое правовое государство, Российская Федерация гарантирует каждому судебную защиту прав и свобод, допуская в том числе и оспаривание нормативных правовых актов в суде. До 2002 г. подобные дела не относились к компетенции арбитражных судов, поскольку процедура рассмотрения дел в арбитражном процессе не дифференцировалась в зависимости от категории дел и характера правоотношений, и рассматривались судами общей юрисдикции.
С нормативным закреплением в ст. 29 АПК РФ 2002 г. возможности оспаривания в арбитражных судах нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции этой ветви судов, особое значение приобрела проблема разграничения подведомственности таких дел между судами.
Расширение подведомственности арбитражных судов с отнесением к их компетенции дел об оспаривании нормативных правовых актов вызвало неоднозначную реакцию как ученых-процессуалистов, так и юристов-практиков. Если нам указанные новеллы представляются закономерными и своевременными, то некоторые ученыееще до внесения изменений полагали невозможным согласиться с расширением перечня нормативных правовых актов, проверка которых должна относиться к арбитражной подведомственности.
Имела место позиция, согласно которой отнесение указанной категории дел к подведомственности арбитражных судов ошибочно. Так, например, М.Г. Власова, подчеркивая, что подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов предусмотрена только Налоговым кодексом РФ и Федеральными законами от 22.04.1996 N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" и от 14.04.1995 N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", отмечала, что во всех остальных случаях, независимо от статуса заявителя и содержания оспариваемого нормативного акта, подобные дела подведомственны судам общей юрисдикции. При этом исследователь указывает, что такой выборочный подход законодателя к подведомственности дел об оспаривании нормативных актов нельзя признать целесообразным и, поскольку при рассмотрении дел данной категории решаются только вопросы права, более целесообразно было бы все без исключения дела об оспаривании нормативных правовых актов отнести к подведомственности судов общей юрисдикции.
Схожий вывод был сформулирован и В.А. Филановским, полагавшим, что дела об оспаривании нормативных правовых актов по своей природе являются не экономическими спорами, которые рассматриваются арбитражными судами, а спорами публично-правового характера, в которых решаются вопросы объективного права, и поэтому они не должны относиться к подведомственности арбитражных судов.
Однако, несмотря на то что после принятия АПК РФ 2002 г. большинство ученых - процессуалистов и практиков восприняли новеллы АПК РФ как позитивную тенденцию развития арбитражно-процессуального законодательства, в разрешении проблем, связанных с разграничением полномочий по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, так и не поставлена точка.
Сегодня приходится констатировать, что идея о расширении компетенции арбитражных судов по проверке нормативных правовых актов, последовательно воплощаемая в АПК РФ в период 2002-2010 гг., не получила развития в современной редакции Кодекса.
Согласно Федеральному закону от 30.12.2012 N 317-ФЗ п. 1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ, фактически раскрывавший круг сфер, оспаривание нормативных правовых актов в которых относилось к подведомственности арбитражных судов, признан утратившим силу.
Достаточно четко очерченные пределы подведомственности дел указанной категории, исключавшие "плавающую" подведомственность и обозначенные законодателем на основе содержательного принципа, согласно которому главным критерием отнесения того или иного спора к подведомственности арбитражного суда является характер отношений, регулируемых оспариваемым актом, с внесением указанных изменений вновь оказались размыты. А как верно отмечает С.В. Никитин, "правила и критерии разграничения полномочий судов по проверке нормативных актов, с одной стороны, не должны допускать совпадения и пересечения компетенции различных судов, а с другой - исключать ситуации, когда какие-либо виды нормативных актов окажутся вне сферы судебного контроля".
Предложенная формулировка п. 1.1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не только фактически свела на нет существовавшую конкретику, но и усложнила ситуацию. Трудно признать использованный законодателем в действующей редакции юридический прием удачным, поскольку заявителю при обращении с иском в арбитражный суд необходимо определить, что оспариваемый нормативный правовой акт связан с предпринимательской или иной экономической деятельностью, а главное, подтвердить, что этот спор является экономическим, а на практике это не всегда возможно. Ведь, как справедливо отмечает В.Л. Слесарев, понятие "экономический спор" является достаточно широким и ситуация усугубляется отсутствием в действующем законодательстве дефиниций "экономическая деятельность" и "экономический спор".
Примечание. Если ранее действовавшая редакция АПК, где были перечислены если не все, то большинство сфер предпринимательской и иной экономической деятельности, в которых могут возникнуть дела об оспаривании нормативных правовых актов, исключала двоякое понимание подведомственности данной категории споров, то действующая в настоящее время пространная формулировка, напротив, исключает наличие точных и однозначных критериев разграничения подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов между судами общей юрисдикции и арбитражными судами и создает еще большую неясность в определении подведомственности.
Собственно, на мысль о том, что изменения, коснувшиеся подведомственности арбитражным судам дел об оспаривании нормативных правовых актов, являются весьма пространными и допускают неоднозначное понимание, наталкивает внесенный в марте 2013 г. Президентом РФ законопроект, предлагающий уточнить п. 1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ. Так, действующую редакцию, указывающую, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного производства дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, предлагается дополнить словами "если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда". Как следует из пояснительной записки к указанному законопроекту, такие уточнения предлагается внести в целях установления четких критериев разграничения юрисдикционных полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов по рассмотрению дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Таким образом, предполагается, что арбитражные суды могут рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, только в случае, если их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда федеральным законом. Необходимо отметить, что в случае принятия внесенного Президентом РФ законопроекта текст п. 1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ будет соответствовать редакции, сформулированной еще при принятии АПК РФ в 2002 г. Думается, что предлагаемая конструкция п. 1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ будет наиболее понятна правоприменителям и, как следствие, исключит двоякое толкование.
Поправками, внесенными в АПК РФ в декабре 2012 г., из положений ст. 29 исключена ч. 2, предусматривавшая, что указанные в п. 1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ дела рассматриваются арбитражным судом независимо от того, являются ли заявителями организации, индивидуальные предприниматели или граждане. Таким образом, законодатель вывел из числа специальной подведомственности арбитражных судов дела об оспаривании нормативных правовых актов вне зависимости от субъектного состава, применив к ним в качестве критерия сочетание характера спорного правоотношения и субъектный состав.
Примечание. Представляется, что лишение возможности обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативного правого акта граждан, не обладающих статусом ИП, весьма спорно. Один и тот же акт может затрагивать интересы как юридических лиц, так и граждан, не обладающих специальным статусом.
Особенно это актуально в тех случаях, когда деятельность гражданина тесно связана с экономической сферой, но он не обладает подобным статусом, а также когда гражданин хотя и является ИП, но оспаривает нормативный правовой акт, касающийся его как гражданина.
Ярким примером является сфера регулирования тарифов на электроэнергию, реализуемую населению и потребителям, приравненным к категории населения, особенно в части установления тарифов. Приказом ФСТ России от 31.12.2010 N 655-э утвержден перечень таких лиц. К их числу относятся исполнители коммунальных услуг (товарищества собственников жилья, жилищно-строительные, жилищные или иные специализированные потребительские кооперативы либо управляющие организации); наймодатели (или уполномоченные ими лица), предоставляющие гражданам жилые помещения специализированного жилищного фонда; садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие объединения граждан; юридические лица - в части приобретаемого объема электрической энергии (мощности) в целях потребления осужденными; содержащиеся за счет прихожан религиозные организации; гарантирующие поставщики; энергосбытовые, энергоснабжающие организации, приобретающие электрическую энергию (мощность) в целях дальнейшей продажи населению и приравненным к нему категориям потребителей, и т.д.
Таким образом, нормативный правовой акт об установлении тарифов на электрическую энергию, реализуемую населению и потребителям, приравненным к категории населения, касается как физических (собственно населения), так юридических лиц и ИП, приравненных к категории населения в соответствии с названным выше приказом ФСТ России.
Полагая, что такой нормативный правовой акт может нарушать их права, с иском об оспаривании могут обратиться:
- гражданин, не обладающий статусом ИП, оспаривающий установление тарифов для него как собственника жилого помещения и хозяйственной постройки;
- гражданин, обладающий статусом ИП, но оспаривающий положения, которые касаются его как собственника жилого помещения;
- юридические лица (коммерческие и некоммерческие организации), приобретающие электрическую энергию для собственных социально-бытовых нужд, приравненные к категории населения в соответствии с названным выше приказом;
- юридические лица (коммерческие организации), приобретающие электрическую энергию в целях дальнейшей продажи населению и приравненным к нему категориям потребителей.
И если до принятия рассматриваемых изменений все лица, считающие свои права нарушенными нормативным правовым актом, обращались за защитой в арбитражные суды, которые имеют достаточный опыт и сформировали определенную практику рассмотрения таких споров, то действующая редакция ст. 29 АПК РФ развела их пути. Теперь, в арбитражный суд за защитой своих интересов обращаются лишь ИП и юридические лица, а граждане идут в суды общей юрисдикции. Отдельный вопрос: как быть, если с самостоятельными исками об оспаривании одного и того же нормативного правового акта обратились и гражданин, и юридическое лицо? Как быть, если один суд признал оспариваемый нормативный правовой акт недействующим полностью или в части и решение вступило в законную силу, а другой суд продолжает рассматривать спор о том же, но с другими участниками. При этом уже вступившее в законную силу решение одного суда не будет иметь для другого суда преюдициального значения. Как исключить принятие взаимоисключающих судебных актов? До внесения названных изменений арбитражные суды рассматривали указанные споры вне зависимости от субъектного состава, а наличие прогрессивной системы электронного документооборота в арбитражном судопроизводстве способствовало эффективному и законному осуществлению правосудия по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Вряд ли разошедшиеся пути к правосудию, особенно с учетом несовпадения процессуальных процедур в гражданском и арбитражном процессе, различной практики, отсутствия совместных разъяснений и единой информационной базы, будут способствовать единообразному разрешению дел данной категории, а главное, действительной защите нарушенных прав.
Конечно, сторонники усечения подведомственности арбитражным судам дел в рассматриваемой области могут ссылаться на близость судов общей юрисдикции к простым гражданам, отмечая их доступность как при рассмотрении дел в первой инстанции, так и при их обжаловании, а также ориентированность на рассмотрение дел с участием непрофессиональных участников процесса - граждан. Но при оценке рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражными судами вне зависимости от субъектного состава и исходя из реализации права на судебную защиту следует учитывать следующее. Участвуя в арбитражном процессе, гражданин не становится "непрофессиональным участником профессионального процесса", он выступает равноправной стороной процессуальных правоотношений. При этом суд создает равные условия для осуществления процессуальных прав и обязанностей всех участников дела, проявляя определенную активность в вопросах доказывания.
Примечание. Особое значение с точки зрения гарантированности прав гражданина в арбитражном процессе имеет предусмотренное АПК РФ коллегиальное рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов, в то время как положения ГПК РФ закрепляют единоличное рассмотрение подобных дел.
Коллегиальность имеет цель детального исследования всех обстоятельств дела. Поскольку только при коллегиальном рассмотрении дела возможно устранение неясностей и трудностей у одного члена коллегии путем разъяснения их другим, именно коллегиальный состав суда обеспечивает максимальную гарантию судебной защиты прав и законных интересов заявителя.
Отдельно коснемся момента вступления в силу решения арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта. Согласно АПК РФ оно вступает в законную силу с момента его принятия, что является дополнительной гарантией для обеспечения прав и законных интересов участников арбитражного процесса по делам названной категории.
Обозначенные нами обстоятельства в совокупности с возможностями электронного документооборота, использованием систем видеоконференц-связи, а также размещением судебных актов в сети Интернет, активно используемые в системе арбитражных судов, делают правосудие по делам об оспаривании нормативных правовых актов открытым и максимально доступным для всех категорий лиц, участвующих в деле. Все это, безусловно, сказывается на доверии к суду и способствует защите прав и законных интересов физических и юридических лиц в равной мере.
Примечание. Возможным вариантом разрешения проблем разграничения подведомственности дел обсуждаемой категории между арбитражными судами и судами общей юрисдикции, обеспечения эффективности правосудия по таким делам видится уточнение основных критериев отнесения дел к подведомственности арбитражным судам, конкретизация положений АПК РФ в части определения подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражным судам.
Так, в ч. 1 ст. 27 АПК РФ можно предложить внести дополнения, указав, что "при определении подведомственности дел арбитражному суду следует учитывать, что экономические споры - это споры, возникающие из гражданских, административных и иных публичных правоотношений, являющиеся следствием экономической деятельности". В обозначенном контексте отметим, что редакция п. 1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ с учетом законопроекта Президента РФ конкретизирует подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражным судам.
Думается, что целесообразно при этом текст ч. 2 ст. 29 АПК РФ изложить в ранее существовавшей редакции: "Указанные в пункте 1 части 1 настоящей статьи дела рассматриваются арбитражным судом независимо от того, являются ли заявителями организации, индивидуальные предприниматели или граждане".
Предлагаемые мероприятия позволят внести ясность, исключающую споры о компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами по делам об оспаривании нормативных правовых актов, упорядочить судопроизводство, а также обеспечить доступность и эффективность правосудия в данной сфере. Ведь, по весьма точному утверждению Е.В. Васьковского, порядок судопроизводства должен быть таким, чтобы гражданин, нуждающийся в защите своего права, мог быстро и легко получить ее, и в то же время чтобы суд был в состоянии без излишних трудовых затрат найти верное решение в споре: "Чем короче и легче путь от предъявления иска до судебного решения, тем процесс совершеннее".