Эффективное применение прокурорами мер реагирования на факты нарушения закона в сфере управления и распоряжения государственной и муниципальной собственностью является основным средством восстановления нарушенных прав Российской Федерации, экономических интересов общества и государства, пресечения установленных нарушений закона, привлечения правонарушителей к ответственности.
Выбирая меру реагирования, прокурор должен исходить из сведений, содержащихся в материалах проверки, при этом соотносить характер и тяжесть нарушения и применяемые меры реагирования, всесторонне и объективно оценивать ситуацию и возможные негативные последствия своего вмешательства, руководствоваться Законом о прокуратуре РФ, приказами Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления", от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", от 28 декабря 2009 г. N 400 "Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов", от 21 июня 2013 г. N 252 "О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями".
Анализ практики прокурорского надзора свидетельствует о существенных недостатках в деятельности прокуроров при реализации ими своих полномочий в рассматриваемой сфере.
Так, прокуроры несвоевременно (с нарушением сроков, установленных приказом Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления") принимают меры по приведению нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в соответствие с федеральным законодательством, недостаточно активно используют предоставленное региональными органами власти право на участие в правотворческом процессе. Направляются необоснованные запросы в муниципальные органы, в том числе на получение общедоступной информации, устанавливаются неоправданно короткие сроки их исполнения.
Например, прокуратурой Сарпинского района Республики Калмыкия неоднократно запрашивались уставы сельских муниципальных образований, размещённые в свободном доступе в сети Интернет.
Прокуратурой Харабалинского района Астраханской области направлено 9 запросов в органы местного самоуправления о представлении информации в срок от 5 минут до полутора дней с момента их поступления. Так, главе района в 13 час. 55 мин. направлено письмо о представлении к 14 часам этого же дня всех имеющихся в администрации района документов, касающихся исполнения законодательства о транспортной безопасности, в том числе антитеррористической защищённости объектов транспортной инфраструктуры, за полтора года.
Допускаются факты подмены контролирующих органов и дублирования их функций при осуществлении надзорных мероприятий.
Так, в Самарской области при инициировании прокурорских проверок были факты подмены функций органов противопожарного надзора, ГИБДД.
В Республике Дагестан на основании актов проверок государственных инспекторов труда прокурором Чародинского района в отношении должностных лиц органов местного самоуправления возбуждено 10 дел об административных правонарушениях по ст. 5.27 (нарушение законодательства о труде и охране труда) КоАП РФ.
В нарушение требований п. 16 приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" не всегда прокуроры контролируют своевременное рассмотрение актов прокурорского реагирования и фактическое устранение выявленных нарушений, не обеспечивают участия прокурора в их рассмотрении, принимают меры реагирования по формальным основаниям.
Так, прокурором Ленинск-Кузнецкого района Кемеровской области опротестовано 10 приказов главы Подгорновского сельского поселения, принятых за 5 лет по вопросам предоставления отпуска, материальной помощи, приёма на работу, только на том основании, что они изданы в форме приказов, а не распоряжений.
В связи с этим необходимо исключить из практики случаи необоснованного вмешательства в деятельность муниципальных органов, предъявления к ним заведомо невыполнимых требований, в том числе направления запросов с неоправданно короткими сроками исполнения, неосновательного привлечения органов местного самоуправления к ответственности как юридических лиц, принятия мер прокурорского реагирования по формальным основаниям, а также максимально использовать возможности электронного документооборота, средств массовой информации, сети Интернет для получения необходимых сведений о работе муниципалитетов. Перед предъявлением иска в суд о понуждении органа местного самоуправления выполнить предусмотренные законом действия прокурор должен сначала внести представление либо объявить предостережение. Лишь в случае неисполнения требования прокурора необходимо обращаться в суд. При внесении актов прокурорского реагирования об устранении нарушений закона, когда предполагаются финансовые затраты органов власти субъектов Федерации и муниципальных органов, следует учитывать необходимость внесения изменений в бюджет субъекта Федерации либо муниципального образования. В случае предъявления иска в суд надо устанавливать реальный срок для выполнения требований прокурора.
На все указанные недостатки обращено особое внимание в приказе Генерального прокурора РФ от 21 июня 2013 г. N 252 "О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями", где прокурорам предписано при организации надзора в указанной сфере не допускать необоснованного вмешательства в деятельность поднадзорных органов. Вместе с тем при выявлении нарушений закона прокурорам следует принимать исчерпывающие меры прокурорского реагирования.
Прокуроры должны вносить протесты по всем фактам принятия органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления противоречащих федеральному закону нормативных правовых актов, регламентирующих отношения государственной и муниципальной собственности. В случае несогласия органов власти с позицией прокурора либо затягивания вопроса приведения нормативного правового акта в соответствие с законом необходимо обращаться с иском в суд.
Так, Алексинской межрайонной прокуратурой принесён протест на решение Собрания представителей МО Алексинского района "Об утверждении размера арендной платы за сезонные торговые места, находящиеся на территории района". В ходе проверки законности нормативного правового акта установлено, что он противоречит действующему Гражданскому кодексу РФ, налоговому законодательству и Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Протест прокурора был удовлетворён, решение Собрания представителей МО Алексинского района признано незаконным и отменено.
Прокуроры в ходе осуществления надзорной деятельности в рассматриваемой сфере обязаны проводить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов, вносить требования либо направлять заявления в суд: о признании недействующими нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству и содержащих коррупциогенные факторы, или о внесении изменений в нормативные правовые акты с целью исключения из них коррупциогенных факторов, а также принимать меры к надлежащему исполнению требований прокурора и осуществлению надзора за исполнением судебных решений.
При этом необходимо учитывать, что антикоррупционная экспертиза в соответствии с установленной компетенцией проводится органами прокуратуры в отношении нормативных правовых актов, принятых поднадзорными им федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, органами государственной власти субъектов Федерации, иными государственными органами и организациями, органами местного самоуправления и их должностными лицами по вопросам, касающимся:
1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;
2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;
3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.
Так, в ходе проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации по требованию прокуратуры Ярославской области в Порядок бесплатного предоставления в собственность граждан земельных участков для индивидуального жилищного строительства, находящихся в собственности Ярославской области, были внесены изменения в связи с выявленными коррупциогенными факторами. Указанный Порядок содержал формулировку "отказ всех граждан, принятых на учет, от бесплатного приобретения земельного участка в собственность". Это в практике применения могло позволить должностным лицам уполномоченного органа определять содержание обозначенного основания самостоятельно и, как следствие, устанавливало широкие пределы усмотрения. Постановлением Правительства области коррупциогенный фактор был исключён.
При длительном непринятии предусмотренных федеральным законодательством нормативных правовых актов прокурорам необходимо вносить представления об устранении нарушений закона, предложения об изменении, дополнении, отмене нормативных правовых актов на основании ст. 9 Закона о прокуратуре РФ либо использовать имеющееся у прокуроров субъектов Федерации право законодательной инициативы.
Например, в мэрии г. о. Тольятти Самарской области не было административных регламентов, устанавливающих порядок и стандарт предоставления следующих муниципальных услуг:
Предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в аренду и в собственность для строительства;
Предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в аренду и в собственность для целей, не связанных со строительством;
Предоставление в собственность земельных участков собственнику(-ам) зданий, строений и сооружений, расположенных на этих земельных участках.
Согласно положениям Градостроительного кодекса РФ в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. В связи с выявленными нарушениями закона прокуратурой г. Тольятти было внесено представление об устранении нарушений закона, после чего администрацией городского округа административные регламенты были приняты.
Выявленные в ходе проверки незаконные правовые акты (решения, распоряжения и т. д.) органов управления имуществом, их должностных лиц должны опротестовываться прокурором и, при наличии оснований для обращения прокурора в суд, предусмотренных ст. 45, 255 ГПК РФ, ст. 198 АПК РФ, оспариваться в суде общей юрисдикции или арбитражном суде с учётом подведомственности.
Так, решением Арбитражного суда Самарской области удовлетворён иск прокуратуры области в интересах Российской Федерации к мэрии г. о. Тольятти и ООО "Матис" о признании недействительным договора аренды земельного участка, который заключён органом местного самоуправления. Этот земельный участок отнесён к собственности Российской Федерации.
Прокуратурой Краснодарского края в Арбитражный суд края в порядке ст. 52 АПК было предъявлено исковое заявление о признании договора купли-продажи муниципального имущества недействительным. Между МУП "Краснодарское городское аптечное управление" и ООО "Кубанка" был заключён договор купли-продажи имущества, относящегося к объектам гражданской обороны. В силу требований Федерального закона от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне", постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-I "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" это имущество являлось федеральной собственностью. В связи с тем, что органы государственной власти Краснодарского края не имели права распоряжения этим имуществом, указанный договор признан недействительным (ничтожным).
В Амурской области суд по иску прокурора г. Благовещенска обязал университет передать в собственность муниципального образования здание бывшего детского сада. В ходе проведённой прокуратурой города Благовещенска проверки установлено, что здание детского сада на основании распоряжения комитета по управлению государственным имуществом Амурской области передано с баланса ОАО "Домостроитель" на баланс Амурского государственного университета и на основании распоряжения комитета по управлению государственным имуществом Амурской области внесено в реестр федерального имущества. Прокурор города, установив, что здание бывшего детского сада не подлежало включению в реестр федеральной собственности, обратился с иском в интересах неопределённого круга лиц, жителей города Благовещенска в городской суд. После отмены президиумом Амурского областного суда состоявшихся по делу решений и кассационных определений, которыми прокурору было отказано в удовлетворении заявленных требований, при повторном рассмотрении в суде первой инстанции дела по иску прокурора Благовещенский городской суд удовлетворил исковые требования прокурора в полном объёме и признал недействительным зарегистрированное право собственности Российской Федерации и право оперативного управления за ФГБОУ ВПО "АмГУ", признав право собственности на указанное здание за муниципалитетом, обязал ФГБОУ ВПО "АмГУ" передать здание на баланс г. Благовещенска.
В ходе осуществления надзора в рассматриваемой сфере прокуроры, в случае установления в действиях должностных лиц признаков состава административного правонарушения, обязаны в соответствии со ст. 28.4 КоАП возбудить дело об административном правонарушении.
Прокуратурой Апшеронского района Краснодарского края приняты меры к устранению нарушений федерального законодательства при предоставлении земельных участков. В ходе проверки исполнения земельного законодательства в управлении имущественных отношений Апшеронского района выявлены нарушения сроков рассмотрения заявлений граждан о предоставлении земельных участков в собственность, предусмотренных Земельным кодексом РФ и Законом Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. N 532-КЗ "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае". Прокурор Апшеронского района в отношении начальника управления возбудил 7 дел об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.9 КоАП (нарушение должностным лицом установленных законодательством сроков рассмотрения заявлений граждан о предоставлении находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных или лесных участков либо водных объектов). Постановлениями мирового судьи начальник управления признан виновным в совершении административных правонарушений, и ему назначено наказание в виде административного штрафа.
При выявлении нарушений законодательства, регулирующего управление и распоряжение государственной и муниципальной собственностью, и установлении достаточных оснований, указывающих на признаки состава преступления, прокурор в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК обязан выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании.
Так, прокуратурой Вологодской области выявлены факты превышения главой органа местного самоуправления полномочий при предоставлении лесных участков в Вологодской области. В ходе проведённой прокуратурой области проверки установлено, что на протяжении 3 лет глава района предоставлял предпринимателям лесные участки якобы в целях заготовки древесины для муниципальных нужд. В результате принятых мер реагирования в отношении главы района возбуждено уголовное дело по ч. 2 ст. 286 УК РФ.