Деятельность прокуратуры по укреплению законности в сфере экологии

Дата: 
04/01/2015
экологии

В XXI веке экологические проблемы не могут быть проблемами только одной страны. Сохранение запасов пресной воды, чистота атмосферного воздуха, сохранение плодородия почв, биоразнообразия и многое другое - проблемы планетарного масштаба.

С учётом этого руководство страны уделяет всё больше внимания их решению. На заседании Совета Безопасности 20 ноября 2013 г., посвящённом обеспечению национальной безопасности в сфере охраны окружающей среды и природопользования, Президент РФ прямо указал, что "...в России расположены уникальные экосистемы, влияющие на устойчивость природы всей нашей планеты, мы обязаны сохранить это богатство, обеспечить экологический баланс, а значит, повысить качество жизни всех граждан страны..."

Такая постановка вопроса вполне понятна и объяснима, так как состояние окружающей среды в России продолжает ухудшаться. Возникают всё новые угрозы экологической безопасности, связанные с разрушением экосистем, в результате которого во всех компонентах природной среды происходят серьёзные негативные изменения, приводящие к их неустойчивости и глобальным изменениям климата, опустыниванию, смещению географических зон. Возобновляемые ресурсы (атмосферный воздух, вода, почва) превращаются в фактически невозобновляемые, неспособные в условиях антропогенного пресса восстановиться в прежнем качестве. Нарастает негативная тенденция исчезновения целых биологических видов (осетровых рыб, амурских тигров, кедра и т. д.), приводящая к дестабилизации окружающей среды и невосполнимым потерям генофонда. В результате чрезмерной антропогенной нагрузки теряют свою рыбохозяйственную и рекреационную значимость омывающие Россию моря. Многолетней и неразрешённой остаётся проблема утилизация опасных токсичных промышленных и бытовых отходов при отсутствии перерабатывающих мощностей и оборудованных полигонов.

Прошедший 2013 г. был объявлен Годом охраны окружающей среды ; были проведены более 50 всероссийских и более 20 международных мероприятий, посвящённых самым важным экологическим проблемам. Год завершился Всероссийским съездом по охране окружающей среды, в повестку дня которого были включены наиболее актуальные из перечисленных выше вопросов обеспечения экологической безопасности страны. В ходе отдельной дискуссии были заслушаны доклады по оценке эффективности действующего экологического законодательства.

Заметим, что ежегодно прирастающее количество нормативных правовых актов в экологической сфере мало влияет на состояние окружающей среды. Вместе с тем в 2013 г. были приняты нормативные правовые акты, направленные на преодоление новых экологических вызовов. Так, Указом Президента РФ определены меры по ликвидации последствий катастрофического наводнения в Сибири и на Дальнем Востоке, постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2013 г. N 786 образована Правительственная комиссия по обеспечению устойчивого функционирования водохозяйственного комплекса этих регионов. Её задачи - обеспечение координации действий органов исполнительной власти по разработке и реализации основных направлений развития водохозяйственного комплекса; разработка мер по снижению негативного воздействия вод в названных регионах и т. д.

В целях комплексного решения проблем в лесной сфере распоряжением Правительства РФ от 26 сентября 2013 г. N 1724-р утверждены Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в РФ на период до 2030 г., определяющие принципы, цели и задачи государства в этой области, а также механизмы их реализации.

С учётом крайне напряжённой ситуации в сфере обращения с отходами приказом Минприроды России от 14 августа 2013 г. N 298 утверждена комплексная стратегия обращения с твёрдыми коммунальными (бытовыми) отходами в РФ.

Напомним, что надзор в сфере экологической безопасности - одно из основных направлений надзорной деятельности органов прокуратуры РФ, что обязывает прокуроров всех уровней соответствующим образом определять приоритетные задачи.

Анализ работы органов прокуратуры за последние пять лет выявляет отсутствие выраженной тенденции роста или снижения числа нарушений законов в области охраны окружающей среды и природопользования, выявляемых прокурорами в целом по стране. Однако следует отметить заметное снижение в 2013 г. по сравнению с 2012 г. числа выявленных прокурорами нарушений законов (на 10%) и незаконных правовых актов (на 20,9%), а как следствие - всех показателей прокурорского реагирования на них. Так, на 20,7% снизилось число принесённых и на 22,5% удовлетворённых протестов и изменённых по ним незаконных правовых актов; на 8% - число внесённых прокурорами представлений; на 4,9% - число лиц, привлечённых по инициативе прокурора к дисциплинарной и на 10,1% - к административной ответственности.

В то же время структура выявленных прокурорами нарушений законов в экологической сфере за последние три года осталась прежней: наибольшее их число выявлялось в сфере обращения с отходами производства и потребления, охраны вод и атмосферного воздуха, лесопользования.

Проведёнными нами исследованиями установлено, что факторами, оказывающими влияние на состояние защищённости населения и территорий от негативного воздействия вод, являются: прорыв гидротехнических сооружений (ГТС) или сброс воды из переполненных водохранилищ, нарастающий износ основных производственных фондов, систематическое недофинансирование берегоукрепительных мероприятий, большое количество ГТС, требующих капитального ремонта, а также бесхозяйных; неудовлетворительное состояние русел рек; вырубка лесов в береговых зонах, способствующая растеканию паводковых вод по поймам рек, где в нарушение строительных норм и правил производится жилая застройка.

Причиной наличия большого числа бесхозяйных ГТС является отсутствие в действующем законодательстве о безопасности ГТС прямой обязанности органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по их постановке на учёт и принятию в муниципальную собственность. На практике эти действия производятся только во исполнение судебных решений по искам прокуроров.

Обеспечение законности в сфере использования, охраны лесов и оборота древесины также остаётся приоритетным направлением деятельности прокуратуры. Так, в 2013 г. во исполнение поручения Президента РФ по итогам заседания президиума Государственного совета "О повышении эффективности лесного комплекса Российской Федерации" Генеральной прокуратурой РФ с привлечением прокуратур субъектов Федерации проведена проверка реализации органами исполнительной власти субъектов Федерации полномочий в сфере государственного лесного надзора (лесной охраны), а также выполнения уполномоченным федеральным органом исполнительной власти функций по контролю за реализацией органами государственной власти субъектов Федерации переданных им полномочий в указанной сфере.

Результаты проверки, а также анализ работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов при использовании и охране лесов, изучение материалов Генеральной прокуратуры РФ показывают, что многочисленные нарушения в этой сфере допускаются как лесопользователями, так и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, осуществляющими государственный лесной надзор, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления. Вопреки требованиям ст. 92 Лесного кодекса РФ Рослесхозом не в полной мере организованы работы по государственному кадастровому учёту лесных участков.

Так, несмотря на то, что Рослесхозом на проведение кадастровых работ истрачено около 2 млрд. руб., в большинстве регионов поставлены на учёт незначительные площади лесного фонда (в Республике Татарстан - 4% от всей площади лесного фонда, в Самарской области - 13%, в Саратовской области - 4%, в Костромской области - 7%, в Волгоградской области - 10%). Также менее чем на 18% лесных земель страны проведены мероприятия по определению характеристик лесов, хотя работы проводятся с 2007 г. Всё это создаёт объективные трудности в применении ЛК на территории всей страны.

Типичными нарушениями законов в рассматриваемой сфере являются: принятие правовых актов с превышением установленной компетенции, несвоевременное приведение актов в соответствие с федеральным законодательством в случае его изменения; нарушения при распоряжении участками лесного фонда, в том числе предоставление для лесозаготовок участков лесопарковых и водоохранных зон; незаконная передача органами исполнительной власти субъектов Федерации полномочий в этой сфере коммерческим организациям и др.

Основные причины, обусловливающие нарушения законодательства при использовании, охране лесов и обороте древесины, таковы: несовершенство лесного законодательства, прежде всего ЛК, главным недостатком которого является то, что при установленной федеральной собственности на леса полномочия по надзору за их состоянием, защитой, воспроизводством переданы субъектам Федерации; несовершенство системы государственного лесного надзора, предполагающей его непосредственное осуществление органами исполнительной власти субъектов Федерации, которые не имеют для этого достаточных финансовых средств и не располагают необходимым количеством кадров.

Следует отметить, что число выявленных прокурорами нарушений законодательства о лесопользовании за последние три года наглядно иллюстрирует тенденцию их снижения (более чем на 8%). В то же время снижение этого показателя не означает снижения внимания к проблемам в лесной сфере со стороны органов прокуратуры, которые всё больший акцент делают на координацию деятельности всех заинтересованных органов исполнительной власти и правоохранительных органов, понуждение их к выполнению закреплённых законом обязанностей. Это наглядно подтверждается деятельностью и Генеральной прокуратуры РФ, и органов прокуратуры всех уровней в субъектах Федерации.

Анализ работы органов прокуратуры за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха показал, что наиболее распространены нарушения, связанные с ненадлежащим осуществлением органами государственной власти, местного самоуправления, контролирующими органами возложенных на них полномочий, невнесение или несвоевременное внесение хозяйствующими субъектами платы за негативное воздействие на окружающую среду, выброс загрязняющих веществ в атмосферу без разрешения уполномоченного органа, функционирование стационарных источников загрязнения без утверждённых проектов нормативов предельно допустимых выбросов или с их превышением, необеспечение проведения производственного контроля и др. Названные нарушения выявлялись прокурорами во всех регионах страны. К примеру, в Калужской области органами прокуратуры в 2013 г. выявлено 52 природопользователя, не представивших расчёты платы за негативное воздействие на окружающую среду. Вместе с тем областное управление Росприроднадзора мер по привлечению виновных к ответственности, взысканию задолженности по указанной плате не принимало. В связи с этим Калужский межрайонный природоохранный прокурор внёс руководителю управления представление, которое рассмотрено и удовлетворено, виновные должностные лица привлечены к дисциплинарной ответственности, а все необходимые расчёты и выплаты произведены. Во многих случаях только после вмешательства органов прокуратуры пресекаются и устраняются выявленные нарушения законодательства об охране атмосферного воздуха хозяйствующими субъектами.

Деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением водного законодательства (с учётом всё большей значимости и дефицита воды) в течение многих лет остаётся приоритетной среди всех направлений работы в сфере природопользования. Нарушения этого законодательства носят массовый и распространённый характер во всех субъектах Федерации.

Типичными нарушениями в этой сфере являются: ненадлежащее исполнение территориальными подразделениями Росводресурсов возложенных на них функций, осуществление водопользования без разрешительных документов, самовольное занятие земельных участков, расположенных в границах водоохранных зон водных объектов, ограничение доступа населения к водным объектам, отсутствие очистных сооружений и сброс предприятиями неочищенных сточных вод в поверхностные водные объекты, превышение органами местного самоуправления предоставленных полномочий при осуществлении нормативного правового регулирования и распоряжении водными объектами. Например, в 2013 г. в Павловском районе Алтайского края органами прокуратуры был установлен факт сдачи в аренду районной администрацией федеральной собственности - земельного участка с прудами. Судом иски прокурора были удовлетворены. Следует также отметить, что по всем выявляемым нарушениям прокуроры принимают исчерпывающие меры прокурорского реагирования.

Число выявленных прокурорами нарушений водного законодательства и законодательства об охране атмосферного воздуха за последние три года остаётся стабильно высоким, основные причины нарушений в указанных сферах не устраняются (отсутствие очистных сооружений достаточной мощности практически у всех хозяйствующих субъектов). Всё это в совокупности предполагает, что названное направление прокурорской деятельности должно быть связано с устранением причин нарушений законов и носить упреждающий характер.

Напряжённой остаётся ситуация при обращении бытовых отходов во всех субъектах Федерации, в связи с чем надзор органов прокуратуры за исполнением законодательства в этой сфере правоотношений также актуален.

Неудовлетворительное состояние исполнения законов в этой сфере напрямую связано с отсутствием предприятий по переработке отходов, а также специальных полигонов для их складирования и захоронения, что приводит к массовому распространению несанкционированных свалок и загрязнению всех компонентов окружающей природной среды.

Кроме того, по данным органов прокуратуры, повсеместно хозяйствующие субъекты допускают нарушения природоохранного законодательства, выражающиеся в отсутствии паспортов отходов, проектов образования отходов и лимитов на их размещение; несоблюдении лицензионных условий и требований при обращении с отходами; самовольном использовании земельных участков. Из 4,6 тыс. полигонов твёрдых бытовых отходов в России только 38% имеют санитарно-эпидемиологические заключения и около 20% - лицензию. Факты эксплуатации полигонов ТБО без соответствующей лицензии установлены в республиках Алтай, Башкортостан, Калининградской, Московской, Новосибирской, Оренбургской, Псковской областях и других регионах.

Повсеместно органы местного самоуправления не выполняют обязанности по сбору, вывозу, утилизации и переработке отходов производства и потребления. Такие нарушения вскрыты и устранены прокурорами в республиках Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Калмыкия, Карелия, Саха (Якутия), Алтайском, Забайкальском, Приморском, Ставропольском краях, Астраханской, Брянской, Калужской, Курганской, Кемеровской, Курской, Омской, Пензенской, Ростовской, Тульской областях, Ненецком автономном округе и других регионах России. Так, в 2013 г. во исполнение решений суда по 11 искам прокурора Кировского района г. Астрахани были ликвидированы несанкционированные свалки, возникшие в результате незаконного бездействия органов местного самоуправления. В Курганской области по результатам прокурорских проверок соответствия ветеринарно-санитарным правилам мест захоронения биологических отходов в суды направлено более 50 исковых заявлений о приведении более 130 скотомогильников в соответствие с требованиями законодательства.

Следует отметить, что удельный вес нарушений законов об отходах производства и потребления среди всех экологических нарушений самый высокий и составляет в последние 3 года около 40%. В связи с особой значимостью проблемы, для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и в условиях сохранения причин и факторов её возникновения это направление надзора должно оставаться приоритетным и ориентированным в первую очередь на устранение указанных причин.

Органы прокуратуры РФ в последние годы наработали широкий спектр методов участия в правовой охране окружающей среды. Эффективность устранения выявленных прокурорами нарушений законов увеличивается при участии в рассмотрении вопроса самого прокурора, что позволяет незамедлительно представить дополнительные аргументы в подтверждение заявленной позиции, избежать вынужденных согласительных и судебных процедур, обеспечить своевременность рассмотрения актов и оперативность устранения выявленных нарушений.

Категория: